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【摘要】：介紹了對(duì)建設(shè)期履約監(jiān)管的認(rèn)知，分析了其必要性。歸納了生活垃圾焚燒發(fā)電PPP/特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目在建設(shè)中存在的問(wèn)題，總結(jié)了監(jiān)管工作的主要內(nèi)容，并介紹了監(jiān)管方式。針對(duì)監(jiān)管實(shí)際提出了相應(yīng)的建議。

1 引言

黨的十九大報(bào)告指出，我國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。在新時(shí)代下提高供給體系質(zhì)量、提升供給主體和產(chǎn)品供給的質(zhì)量，向質(zhì)量要效益是做好項(xiàng)目建設(shè)的應(yīng)有之義。在生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目等固廢類PPP項(xiàng)目/特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目中引入了第三方機(jī)構(gòu)提供建設(shè)期全過(guò)程履約管理服務(wù)強(qiáng)化政府的監(jiān)管職責(zé)，是非常必要和有價(jià)值的。

2建設(shè)期履約監(jiān)管的內(nèi)涵與認(rèn)知誤區(qū)

2.1內(nèi)涵

建設(shè)期履約監(jiān)管很難用一個(gè)定義闡明，筆者嘗試通過(guò)一些特征表述來(lái)讓讀者準(zhǔn)確認(rèn)知。建設(shè)期履約監(jiān)管適用于PPP項(xiàng)目和特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，監(jiān)管的對(duì)象是項(xiàng)目公司，工作內(nèi)容以全過(guò)程咨詢?yōu)橐I(lǐng)，以合同履約監(jiān)督為抓手，以合規(guī)與審計(jì)為保障，落實(shí)法律和合同約定的監(jiān)督責(zé)任。將監(jiān)管職責(zé)從“事后管理的結(jié)果導(dǎo)向”轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆虑胺?wù)、事中管理的過(guò)程控制”，從而提高項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的公共產(chǎn)品供給。

2.2認(rèn)知誤區(qū)

實(shí)踐中，PPP項(xiàng)目合同/特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議簽約后，項(xiàng)目公司如何落實(shí)合同/協(xié)議的約定，落實(shí)到何種程度？政府方是否需要像自己建設(shè)項(xiàng)目一樣進(jìn)行“大包大攬”式管理還是“撒手不管”？政府方的監(jiān)管該怎么管？管到什么程度？基于市場(chǎng)的客觀需求，由專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)提供的建設(shè)期履約監(jiān)管應(yīng)用而生。由于是新生事物，相關(guān)政策法規(guī)的約定較少，針對(duì)建設(shè)期履約監(jiān)管存在不少誤解，通常會(huì)問(wèn)已經(jīng)聘請(qǐng)了監(jiān)理單位或造價(jià)審計(jì)單位，還需要再請(qǐng)履約監(jiān)管單位嗎？

2.2.1建設(shè)期履約監(jiān)管與監(jiān)理的區(qū)別：

建設(shè)期履約監(jiān)管的委托主體只能是政府方，PPP項(xiàng)目/特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的監(jiān)理可以由政府委托也可以由項(xiàng)目公司委托。履約監(jiān)管的對(duì)象是項(xiàng)目公司，監(jiān)理的監(jiān)督對(duì)象是施工單位、安裝單位、設(shè)備制造商，二者的管理客體不同。履約監(jiān)管的重點(diǎn)是督促項(xiàng)目公司按照協(xié)議承諾落實(shí)相關(guān)建設(shè)內(nèi)容，監(jiān)理的重點(diǎn)是督促建安單位落實(shí)國(guó)家強(qiáng)制性規(guī)程。

2.2.2與造價(jià)審計(jì)的區(qū)別：

二者的主要區(qū)別在于造價(jià)審計(jì)是針對(duì)項(xiàng)目投資成本進(jìn)行合理性和合法性審核，從而加強(qiáng)項(xiàng)目成本監(jiān)審。

2.2.3與項(xiàng)目管理的區(qū)別：

PPP項(xiàng)目/特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的建設(shè)單位是項(xiàng)目公司，項(xiàng)目管理是受項(xiàng)目公司的委托代行工程建設(shè)管理的職能，因此二者的委托主體不同，管理客體也不同。

3建設(shè)期履約監(jiān)管的必要性分析

3.1政府方角色轉(zhuǎn)變 強(qiáng)化監(jiān)管職責(zé)需要

相較于政府投資項(xiàng)目，PPP項(xiàng)目/特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目中建設(shè)主體由政府方轉(zhuǎn)變?yōu)轫?xiàng)目公司，政府方的角色也轉(zhuǎn)變?yōu)閱渭兊摹胺?wù)員”和“監(jiān)督員”，不參與項(xiàng)目的具體建設(shè)。在實(shí)際工作中，PPP項(xiàng)目/特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的建設(shè)期履約監(jiān)管未得到應(yīng)有的重視，政府方普遍認(rèn)為項(xiàng)目的投資和建設(shè)職責(zé)屬于項(xiàng)目公司，只要項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度滿足要求，待項(xiàng)目竣工驗(yàn)收合格、進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期后，通過(guò)與績(jī)效考核結(jié)果掛鉤進(jìn)行付費(fèi)，即可約束項(xiàng)目公司［1］。政府方在項(xiàng)目建設(shè)期缺乏對(duì)資本金到位、融資進(jìn)度、質(zhì)量安全、進(jìn)度、現(xiàn)場(chǎng)工作協(xié)調(diào)管理等一系列的監(jiān)管體系與應(yīng)對(duì)措施。從今年初開(kāi)始的PPP專項(xiàng)審查，已經(jīng)說(shuō)明規(guī)范PPP項(xiàng)目/特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的運(yùn)作，加強(qiáng)全過(guò)程監(jiān)管是政府的重要職責(zé)。

3.2項(xiàng)目復(fù)雜 專業(yè)性高 需要專業(yè)服務(wù)

監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺乏專業(yè)性［2］。生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目工藝復(fù)雜、專業(yè)性強(qiáng)，涉及土建、環(huán)境、熱控、熱動(dòng)、電氣等多個(gè)專業(yè)，政府方監(jiān)管人員多為行政人員，專業(yè)匹配度存在差異，落實(shí)監(jiān)管職責(zé)時(shí)力不從心。同時(shí)作為PPP項(xiàng)目/特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的履約，政府方監(jiān)管人員還需要具備一定的PPP相關(guān)知識(shí)、政策法律、招標(biāo)采購(gòu)、工程項(xiàng)目管理、工程造價(jià)、金融財(cái)稅等知識(shí)背景和對(duì)項(xiàng)目全生命周期進(jìn)行統(tǒng)籌管控的經(jīng)驗(yàn)。這對(duì)監(jiān)管團(tuán)隊(duì)要求非常高，政府方需要通過(guò)內(nèi)部調(diào)派專業(yè)人員進(jìn)入團(tuán)隊(duì)加強(qiáng)專業(yè)力量，或者聘請(qǐng)專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)輔助，以彌補(bǔ)政府方專業(yè)力量的不足。

3.3項(xiàng)目管理目標(biāo)不一致 需要通過(guò)監(jiān)管進(jìn)行平衡

在PPP項(xiàng)目/特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目上，政府方更關(guān)注項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量和項(xiàng)目產(chǎn)出品質(zhì)，保障公共利益的最大化，以公益為目的。企業(yè)（項(xiàng)目公司）更關(guān)注項(xiàng)目的投入與回報(bào)，通過(guò)項(xiàng)目來(lái)獲得盈利，以營(yíng)利為目的。因此在項(xiàng)目建設(shè)中，政府與項(xiàng)目公司發(fā)生沖突時(shí)，需要尋找平衡點(diǎn)，找到雙方都可以接受的方案。這是政企博弈的一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，也是建設(shè)期履約監(jiān)管的價(jià)值所在。這點(diǎn)在固廢處置類的PPP項(xiàng)目/特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目中體現(xiàn)的尤為明顯。

3.4項(xiàng)目建設(shè)的合規(guī)性 需要加強(qiáng)履約監(jiān)管

在項(xiàng)目建設(shè)管理過(guò)程中，政府方對(duì)于項(xiàng)目流程的合規(guī)性有著非常嚴(yán)格的要求，而項(xiàng)目公司則會(huì)尋求簡(jiǎn)便快捷的方式去實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)結(jié)果，雙方往往會(huì)在項(xiàng)目合規(guī)性上發(fā)生爭(zhēng)議。規(guī)范項(xiàng)目建設(shè)，使項(xiàng)目經(jīng)得起審計(jì)、高質(zhì)量產(chǎn)出，需要加強(qiáng)建設(shè)監(jiān)管。

4生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)中存在的問(wèn)題及建設(shè)期履約監(jiān)管的內(nèi)容

4.1建設(shè)期存在的問(wèn)題

在生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目/特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的建設(shè)中通常遇到的主要問(wèn)題有10類：

投資進(jìn)度問(wèn)題：合同簽約后，項(xiàng)目公司遲遲未組建，項(xiàng)目資本金未按合同約定時(shí)間到位，建設(shè)期履約保函未交或未按約定提交，融資交割未在規(guī)定時(shí)間完成；

辦證合規(guī)性問(wèn)題：常見(jiàn)的有未批先建問(wèn)題，土地性質(zhì)未完成調(diào)規(guī)，鄰避效應(yīng)導(dǎo)致重新選址問(wèn)題；

成本增加問(wèn)題：詳勘期間遇到地下溶洞等不可抗力問(wèn)題，導(dǎo)致樁基數(shù)量大幅增加，造成建設(shè)成本增加；

設(shè)計(jì)變更問(wèn)題：除正常的工程設(shè)計(jì)變更外，項(xiàng)目公司往往出于經(jīng)營(yíng)效益考慮，希望將設(shè)備參數(shù)變更調(diào)整。例如將鍋爐的參數(shù)從中溫中壓調(diào)整為中溫次高壓；

采購(gòu)監(jiān)管問(wèn)題：PPP項(xiàng)目合同/特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議通常約定對(duì)建設(shè)采購(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，實(shí)際中多會(huì)規(guī)避政府方參與和監(jiān)管；

進(jìn)度與質(zhì)量管理問(wèn)題：出于多方原因，項(xiàng)目建設(shè)中通常會(huì)面臨建設(shè)進(jìn)度遲緩、“趕工期”，“工程質(zhì)量返工”等問(wèn)題；

配套工程問(wèn)題：垃圾焚燒項(xiàng)目需要配套垃圾進(jìn)廠道路、爐渣處置、飛灰填埋等配套工程，配套工程又涉及征地等問(wèn)題，協(xié)調(diào)不暢往往會(huì)影響垃圾焚燒處置；

完工驗(yàn)收問(wèn)題：固廢類的PPP項(xiàng)目/特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目除工程本身的竣工驗(yàn)收外，還會(huì)涉及到政府方對(duì)項(xiàng)目公司建設(shè)產(chǎn)出的驗(yàn)收，如初步驗(yàn)收、最終驗(yàn)收；

績(jī)效考核問(wèn)題：生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)期績(jī)效考核該如何做？是過(guò)程考核還是結(jié)果考核；

總投超概問(wèn)題：由于政府方或項(xiàng)目公司的原因，導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)際投資嚴(yán)重超概。

4.2履約監(jiān)管的主要內(nèi)容

上述問(wèn)題涉及到政策法規(guī)、工程、工藝技術(shù)、招投標(biāo)、造價(jià)審計(jì)、法律、合同等多方面的知識(shí)和專業(yè)，做好監(jiān)管工作非常不易。結(jié)合工作實(shí)踐，通過(guò)以下幾個(gè)方面實(shí)施監(jiān)管。

1)項(xiàng)目辦證階段：梳理PPP項(xiàng)目合同/特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中甲乙方的權(quán)利義務(wù)以及監(jiān)管條款，熟悉合同架構(gòu)。根據(jù)辦證流程審查項(xiàng)目合規(guī)性，監(jiān)督資本金到位情況；

2)項(xiàng)目設(shè)計(jì)階段：組織初步設(shè)計(jì)方案評(píng)審，督導(dǎo)項(xiàng)目公司進(jìn)行設(shè)計(jì)進(jìn)度管理，參與重大設(shè)計(jì)變更審查；

3)招標(biāo)采購(gòu)階段：審核采購(gòu)流程的合規(guī)性，審核關(guān)鍵設(shè)備及主要建安工程采購(gòu)的技術(shù)協(xié)議、技術(shù)規(guī)格書，并進(jìn)行參數(shù)比對(duì)審核；

4)工程施工階段：進(jìn)行質(zhì)量、進(jìn)度、安全監(jiān)管，關(guān)注農(nóng)民工工資發(fā)放，參與工程階段性驗(yàn)收，提供專項(xiàng)評(píng)估；

5)調(diào)試試運(yùn)行階段：審核試運(yùn)行方案、性能測(cè)試方案等，參與工程竣工驗(yàn)收；

6)完工驗(yàn)收階段：審核初步驗(yàn)收和最終驗(yàn)收方案，組織專家組驗(yàn)收，督促整改消缺；

7)績(jī)效考核：建設(shè)期履約監(jiān)管的日常工作與績(jī)效考核的事項(xiàng)進(jìn)行結(jié)合，將績(jī)效考核工作融入到整個(gè)建設(shè)期的監(jiān)管工作中，做好節(jié)點(diǎn)性考核證明材料的收集整理，不流于形式，避免“為考核而考核”；

8)全過(guò)程咨詢：針對(duì)建設(shè)期遇到各類問(wèn)題出具咨詢意見(jiàn)與建議，提出解決方案。

4.3建設(shè)期履約監(jiān)管的形式

根據(jù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，監(jiān)管形式通常有兩種。一種是政府方監(jiān)管專班與專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)共同組成監(jiān)管團(tuán)隊(duì)，雙方各有側(cè)重。政府方負(fù)責(zé)各部門的協(xié)調(diào)溝通，工程進(jìn)度、質(zhì)量的檢查督導(dǎo)，以及其他更適合政府方監(jiān)督的工作；專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)側(cè)重于專業(yè)性更強(qiáng)的工作，例如聘請(qǐng)專家進(jìn)行各類評(píng)審與驗(yàn)收工作，招采、法律、合同、財(cái)務(wù)、造價(jià)等專業(yè)工作，可階段性駐場(chǎng)服務(wù)。另一種是由專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)提供全程駐場(chǎng)式服務(wù)。第三方監(jiān)管團(tuán)隊(duì)在建設(shè)期全程參與，梳理出各個(gè)階段的重點(diǎn)工作、提出工作計(jì)劃以及需要政府方?jīng)Q策、參與、知曉的事項(xiàng)，負(fù)責(zé)日常的監(jiān)管工作，并形成請(qǐng)示匯報(bào)文件呈報(bào)政府方。

5建議

5.1監(jiān)管人員：

1)政府方監(jiān)管人員最好是主導(dǎo)或參與了項(xiàng)目落地前的前期工作，熟悉項(xiàng)目的整體面貌和背景，避免“鐵路警察各管一段”的現(xiàn)象；

2)第三方監(jiān)管人員在駐場(chǎng)服務(wù)的模式下，需要清晰定位自身角色——項(xiàng)目總管與智囊團(tuán)，否則會(huì)因溝通不到位造成工作推諉，與政府方產(chǎn)生矛盾；

3)監(jiān)管團(tuán)隊(duì)需要熟悉項(xiàng)目前期資料及背景，精通PPP合同/特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的條款，以及條款設(shè)立的初衷；

4)在監(jiān)管方式上要充分利用政府方管理資源，以“政府方+第三方”聯(lián)合管理模式實(shí)施履約管理效果更佳。

5.2監(jiān)管工作：

1)做好項(xiàng)目的前期論證、選址等工作，為項(xiàng)目建設(shè)奠定良好的基礎(chǔ)，避免論證不足、選址變更等引起項(xiàng)目停滯。同時(shí)做好項(xiàng)目建設(shè)的整體謀劃，用全局思維安排項(xiàng)目建設(shè)計(jì)劃；

2)制度化監(jiān)管，第三方專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)應(yīng)全面梳理項(xiàng)目建設(shè)各階段的重點(diǎn)和難點(diǎn)工作，總結(jié)提煉出通用的解決方案，將問(wèn)題、解決預(yù)案、人員分工與政府方充分溝通，并提出后續(xù)的工作計(jì)劃；

3)用好建設(shè)期績(jī)效考核這個(gè)指揮棒，將監(jiān)管與績(jī)效相結(jié)合，全過(guò)程進(jìn)行考核；

4)做好全過(guò)程成本監(jiān)審，遇到增加投資成本的事項(xiàng)從流程合規(guī)性、合同約定、設(shè)計(jì)變更等方面在建設(shè)過(guò)程中解決，避免項(xiàng)目后期超概問(wèn)題無(wú)法化解；

5)重視項(xiàng)目全過(guò)程資料的收集存檔工作；重視項(xiàng)目的合規(guī)性與審計(jì)工作。

6結(jié)論

我國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，加強(qiáng)建設(shè)期履約監(jiān)管是提高工程建設(shè)質(zhì)量、提升公共服務(wù)產(chǎn)品供給質(zhì)量的有效手段。