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【摘要】：介紹了對建設(shè)期履約監(jiān)管的認知，分析了其必要性。歸納了生活垃圾焚燒發(fā)電PPP/特許經(jīng)營項目在建設(shè)中存在的問題，總結(jié)了監(jiān)管工作的主要內(nèi)容，并介紹了監(jiān)管方式。針對監(jiān)管實際提出了相應(yīng)的建議。

1 引言

黨的十九大報告指出，我國經(jīng)濟已經(jīng)由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。在新時代下提高供給體系質(zhì)量、提升供給主體和產(chǎn)品供給的質(zhì)量，向質(zhì)量要效益是做好項目建設(shè)的應(yīng)有之義。在生活垃圾焚燒發(fā)電項目等固廢類PPP項目/特許經(jīng)營項目中引入了第三方機構(gòu)提供建設(shè)期全過程履約管理服務(wù)強化政府的監(jiān)管職責(zé)，是非常必要和有價值的。

2建設(shè)期履約監(jiān)管的內(nèi)涵與認知誤區(qū)

2.1內(nèi)涵

建設(shè)期履約監(jiān)管很難用一個定義闡明，筆者嘗試通過一些特征表述來讓讀者準(zhǔn)確認知。建設(shè)期履約監(jiān)管適用于PPP項目和特許經(jīng)營項目，監(jiān)管的對象是項目公司，工作內(nèi)容以全過程咨詢?yōu)橐I(lǐng)，以合同履約監(jiān)督為抓手，以合規(guī)與審計為保障，落實法律和合同約定的監(jiān)督責(zé)任。將監(jiān)管職責(zé)從“事后管理的結(jié)果導(dǎo)向”轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆虑胺?wù)、事中管理的過程控制”，從而提高項目建設(shè)質(zhì)量，實現(xiàn)高質(zhì)量的公共產(chǎn)品供給。

2.2認知誤區(qū)

實踐中，PPP項目合同/特許經(jīng)營協(xié)議簽約后，項目公司如何落實合同/協(xié)議的約定，落實到何種程度？政府方是否需要像自己建設(shè)項目一樣進行“大包大攬”式管理還是“撒手不管”？政府方的監(jiān)管該怎么管？管到什么程度？基于市場的客觀需求，由專業(yè)咨詢機構(gòu)提供的建設(shè)期履約監(jiān)管應(yīng)用而生。由于是新生事物，相關(guān)政策法規(guī)的約定較少，針對建設(shè)期履約監(jiān)管存在不少誤解，通常會問已經(jīng)聘請了監(jiān)理單位或造價審計單位，還需要再請履約監(jiān)管單位嗎？

2.2.1建設(shè)期履約監(jiān)管與監(jiān)理的區(qū)別：

建設(shè)期履約監(jiān)管的委托主體只能是政府方，PPP項目/特許經(jīng)營項目的監(jiān)理可以由政府委托也可以由項目公司委托。履約監(jiān)管的對象是項目公司，監(jiān)理的監(jiān)督對象是施工單位、安裝單位、設(shè)備制造商，二者的管理客體不同。履約監(jiān)管的重點是督促項目公司按照協(xié)議承諾落實相關(guān)建設(shè)內(nèi)容，監(jiān)理的重點是督促建安單位落實國家強制性規(guī)程。

2.2.2與造價審計的區(qū)別：

二者的主要區(qū)別在于造價審計是針對項目投資成本進行合理性和合法性審核，從而加強項目成本監(jiān)審。

2.2.3與項目管理的區(qū)別：

PPP項目/特許經(jīng)營項目的建設(shè)單位是項目公司，項目管理是受項目公司的委托代行工程建設(shè)管理的職能，因此二者的委托主體不同，管理客體也不同。

3建設(shè)期履約監(jiān)管的必要性分析

3.1政府方角色轉(zhuǎn)變 強化監(jiān)管職責(zé)需要

相較于政府投資項目，PPP項目/特許經(jīng)營項目中建設(shè)主體由政府方轉(zhuǎn)變?yōu)轫椖抗?，政府方的角色也轉(zhuǎn)變?yōu)閱渭兊摹胺?wù)員”和“監(jiān)督員”，不參與項目的具體建設(shè)。在實際工作中，PPP項目/特許經(jīng)營項目的建設(shè)期履約監(jiān)管未得到應(yīng)有的重視，政府方普遍認為項目的投資和建設(shè)職責(zé)屬于項目公司，只要項目建設(shè)進度滿足要求，待項目竣工驗收合格、進入運營期后，通過與績效考核結(jié)果掛鉤進行付費，即可約束項目公司［1］。政府方在項目建設(shè)期缺乏對資本金到位、融資進度、質(zhì)量安全、進度、現(xiàn)場工作協(xié)調(diào)管理等一系列的監(jiān)管體系與應(yīng)對措施。從今年初開始的PPP專項審查，已經(jīng)說明規(guī)范PPP項目/特許經(jīng)營項目的運作，加強全過程監(jiān)管是政府的重要職責(zé)。

3.2項目復(fù)雜 專業(yè)性高 需要專業(yè)服務(wù)

監(jiān)管機構(gòu)缺乏專業(yè)性［2］。生活垃圾焚燒發(fā)電項目工藝復(fù)雜、專業(yè)性強，涉及土建、環(huán)境、熱控、熱動、電氣等多個專業(yè)，政府方監(jiān)管人員多為行政人員，專業(yè)匹配度存在差異，落實監(jiān)管職責(zé)時力不從心。同時作為PPP項目/特許經(jīng)營項目的履約，政府方監(jiān)管人員還需要具備一定的PPP相關(guān)知識、政策法律、招標(biāo)采購、工程項目管理、工程造價、金融財稅等知識背景和對項目全生命周期進行統(tǒng)籌管控的經(jīng)驗。這對監(jiān)管團隊要求非常高，政府方需要通過內(nèi)部調(diào)派專業(yè)人員進入團隊加強專業(yè)力量，或者聘請專業(yè)咨詢機構(gòu)輔助，以彌補政府方專業(yè)力量的不足。

3.3項目管理目標(biāo)不一致 需要通過監(jiān)管進行平衡

在PPP項目/特許經(jīng)營項目上，政府方更關(guān)注項目建設(shè)質(zhì)量和項目產(chǎn)出品質(zhì)，保障公共利益的最大化，以公益為目的。企業(yè)（項目公司）更關(guān)注項目的投入與回報，通過項目來獲得盈利，以營利為目的。因此在項目建設(shè)中，政府與項目公司發(fā)生沖突時，需要尋找平衡點，找到雙方都可以接受的方案。這是政企博弈的一個關(guān)鍵點，也是建設(shè)期履約監(jiān)管的價值所在。這點在固廢處置類的PPP項目/特許經(jīng)營項目中體現(xiàn)的尤為明顯。

3.4項目建設(shè)的合規(guī)性 需要加強履約監(jiān)管

在項目建設(shè)管理過程中，政府方對于項目流程的合規(guī)性有著非常嚴格的要求，而項目公司則會尋求簡便快捷的方式去實現(xiàn)項目建設(shè)結(jié)果，雙方往往會在項目合規(guī)性上發(fā)生爭議。規(guī)范項目建設(shè)，使項目經(jīng)得起審計、高質(zhì)量產(chǎn)出，需要加強建設(shè)監(jiān)管。

4生活垃圾焚燒發(fā)電項目建設(shè)中存在的問題及建設(shè)期履約監(jiān)管的內(nèi)容

4.1建設(shè)期存在的問題

在生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項目/特許經(jīng)營項目的建設(shè)中通常遇到的主要問題有10類：

投資進度問題：合同簽約后，項目公司遲遲未組建，項目資本金未按合同約定時間到位，建設(shè)期履約保函未交或未按約定提交，融資交割未在規(guī)定時間完成；

辦證合規(guī)性問題：常見的有未批先建問題，土地性質(zhì)未完成調(diào)規(guī)，鄰避效應(yīng)導(dǎo)致重新選址問題；

成本增加問題：詳勘期間遇到地下溶洞等不可抗力問題，導(dǎo)致樁基數(shù)量大幅增加，造成建設(shè)成本增加；

設(shè)計變更問題：除正常的工程設(shè)計變更外，項目公司往往出于經(jīng)營效益考慮，希望將設(shè)備參數(shù)變更調(diào)整。例如將鍋爐的參數(shù)從中溫中壓調(diào)整為中溫次高壓；

采購監(jiān)管問題：PPP項目合同/特許經(jīng)營協(xié)議通常約定對建設(shè)采購進行監(jiān)管，實際中多會規(guī)避政府方參與和監(jiān)管；

進度與質(zhì)量管理問題：出于多方原因，項目建設(shè)中通常會面臨建設(shè)進度遲緩、“趕工期”，“工程質(zhì)量返工”等問題；

配套工程問題：垃圾焚燒項目需要配套垃圾進廠道路、爐渣處置、飛灰填埋等配套工程，配套工程又涉及征地等問題，協(xié)調(diào)不暢往往會影響垃圾焚燒處置；

完工驗收問題：固廢類的PPP項目/特許經(jīng)營項目除工程本身的竣工驗收外，還會涉及到政府方對項目公司建設(shè)產(chǎn)出的驗收，如初步驗收、最終驗收；

績效考核問題：生活垃圾焚燒發(fā)電項目建設(shè)期績效考核該如何做？是過程考核還是結(jié)果考核；

總投超概問題：由于政府方或項目公司的原因，導(dǎo)致項目實際投資嚴重超概。

4.2履約監(jiān)管的主要內(nèi)容

上述問題涉及到政策法規(guī)、工程、工藝技術(shù)、招投標(biāo)、造價審計、法律、合同等多方面的知識和專業(yè)，做好監(jiān)管工作非常不易。結(jié)合工作實踐，通過以下幾個方面實施監(jiān)管。

1)項目辦證階段：梳理PPP項目合同/特許經(jīng)營協(xié)議中甲乙方的權(quán)利義務(wù)以及監(jiān)管條款，熟悉合同架構(gòu)。根據(jù)辦證流程審查項目合規(guī)性，監(jiān)督資本金到位情況；

2)項目設(shè)計階段：組織初步設(shè)計方案評審，督導(dǎo)項目公司進行設(shè)計進度管理，參與重大設(shè)計變更審查；

3)招標(biāo)采購階段：審核采購流程的合規(guī)性，審核關(guān)鍵設(shè)備及主要建安工程采購的技術(shù)協(xié)議、技術(shù)規(guī)格書，并進行參數(shù)比對審核；

4)工程施工階段：進行質(zhì)量、進度、安全監(jiān)管，關(guān)注農(nóng)民工工資發(fā)放，參與工程階段性驗收，提供專項評估；

5)調(diào)試試運行階段：審核試運行方案、性能測試方案等，參與工程竣工驗收；

6)完工驗收階段：審核初步驗收和最終驗收方案，組織專家組驗收，督促整改消缺；

7)績效考核：建設(shè)期履約監(jiān)管的日常工作與績效考核的事項進行結(jié)合，將績效考核工作融入到整個建設(shè)期的監(jiān)管工作中，做好節(jié)點性考核證明材料的收集整理，不流于形式，避免“為考核而考核”；

8)全過程咨詢：針對建設(shè)期遇到各類問題出具咨詢意見與建議，提出解決方案。

4.3建設(shè)期履約監(jiān)管的形式

根據(jù)實踐經(jīng)驗，監(jiān)管形式通常有兩種。一種是政府方監(jiān)管專班與專業(yè)咨詢機構(gòu)共同組成監(jiān)管團隊，雙方各有側(cè)重。政府方負責(zé)各部門的協(xié)調(diào)溝通，工程進度、質(zhì)量的檢查督導(dǎo)，以及其他更適合政府方監(jiān)督的工作；專業(yè)咨詢機構(gòu)側(cè)重于專業(yè)性更強的工作，例如聘請專家進行各類評審與驗收工作，招采、法律、合同、財務(wù)、造價等專業(yè)工作，可階段性駐場服務(wù)。另一種是由專業(yè)咨詢機構(gòu)提供全程駐場式服務(wù)。第三方監(jiān)管團隊在建設(shè)期全程參與，梳理出各個階段的重點工作、提出工作計劃以及需要政府方?jīng)Q策、參與、知曉的事項，負責(zé)日常的監(jiān)管工作，并形成請示匯報文件呈報政府方。

5建議

5.1監(jiān)管人員：

1)政府方監(jiān)管人員最好是主導(dǎo)或參與了項目落地前的前期工作，熟悉項目的整體面貌和背景，避免“鐵路警察各管一段”的現(xiàn)象；

2)第三方監(jiān)管人員在駐場服務(wù)的模式下，需要清晰定位自身角色——項目總管與智囊團，否則會因溝通不到位造成工作推諉，與政府方產(chǎn)生矛盾；

3)監(jiān)管團隊需要熟悉項目前期資料及背景，精通PPP合同/特許經(jīng)營協(xié)議的條款，以及條款設(shè)立的初衷；

4)在監(jiān)管方式上要充分利用政府方管理資源，以“政府方+第三方”聯(lián)合管理模式實施履約管理效果更佳。

5.2監(jiān)管工作：

1)做好項目的前期論證、選址等工作，為項目建設(shè)奠定良好的基礎(chǔ)，避免論證不足、選址變更等引起項目停滯。同時做好項目建設(shè)的整體謀劃，用全局思維安排項目建設(shè)計劃；

2)制度化監(jiān)管，第三方專業(yè)咨詢機構(gòu)應(yīng)全面梳理項目建設(shè)各階段的重點和難點工作，總結(jié)提煉出通用的解決方案，將問題、解決預(yù)案、人員分工與政府方充分溝通，并提出后續(xù)的工作計劃；

3)用好建設(shè)期績效考核這個指揮棒，將監(jiān)管與績效相結(jié)合，全過程進行考核；

4)做好全過程成本監(jiān)審，遇到增加投資成本的事項從流程合規(guī)性、合同約定、設(shè)計變更等方面在建設(shè)過程中解決，避免項目后期超概問題無法化解；

5)重視項目全過程資料的收集存檔工作；重視項目的合規(guī)性與審計工作。

6結(jié)論

我國經(jīng)濟已經(jīng)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，加強建設(shè)期履約監(jiān)管是提高工程建設(shè)質(zhì)量、提升公共服務(wù)產(chǎn)品供給質(zhì)量的有效手段。